试论中国农民的基本人权与两个国际人权公约

摘要：基本人权是人生而享有，不可剥夺、不可转让的权利。就个人而言，个人的基本人权包括生存权、自由权、平等权和财产权，两个国际人权公约在这些基本人权的保护方面都有明确规定。而对占中国人口大多数的农民的基本人权的保护，影响着两个国际人权公约在中国的实施进程。因此，我们有必要缩减中国农民的基本人权状况及其与两个国际人权公约要求之间的差距，以推进我国人权事业的不断发展。

中国政府已分别在1997年10月和1998年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。2001年2月28日，全国人大常委会又审议批准了《经济、社会和文化权利国际公约》，《公民权利和政治权利国际公约》目前也正在由有关部门加紧审议，相信不久将会被批准。占中国总人口数近80%的农民人权发展状况直接影响着两个国际人权公约在中国的实施，所以，研究中国农民人权状况，找出中国农民人权状况与这两个国际人权公约要求的差距，有利于加强农民基本人权的保护，从而进一步改善中国的人权状况，促进中国人权制度的建设，提高中国在人权领域的国际声誉。

[桂林律师－宋正发－企业法律顾问－广西律师].70554752008-9-3

人权是一定时代作为人所应当具有的，以人的自然属性为基础、社会属性为本质的人的权利[②]。为了实现人类的尊严和价值，承认人权、尊重人权已成为人类的一种共同信念。学术界普遍认可，按照人权各项内容在人权体系中的地位、功能和价值，可把人权分为基本人权和非基本人权。“基本人权是那些源于人的自然本性和社会本质，与人的生存、发展和主体地位直接相关的，人生而应当享有的，不可剥夺或转让，且为国际社会公认的普遍权利[③]。”基本人权的价值不仅在于使人获得基本权利，更重要的是它在使人获得自我解放的目标和获得自我解放的手段中具有杠杆的地位，发挥着中枢作用。尊重和实现基本人权是人在政治上、经济上和社会上获得解放，成为独立性、自治性和权威性主体的必然要求[④]。

古典自然法学派杰出代表人之一洛克在《政府论》中指出，“同种和同等的人们毫无差别地生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，所以就应该人人平等”，“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产[⑤]。”可见，个人的基本人权包括生命权、自由权、平等权和财产权，这些基本权利容不得任何人恣意干涉或侵害。

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生存权是国际社会公认的基本人权，是个人一切权利的载体。没有生存权，其它一切人权都无从谈起。在联合国文件中，生存权被规定为固有的、与生俱来的权利，而不是后天取得的法定权利。《公民权利和政治权利国际公约》在列举具体人权的时候，把生存权列为第一位人权，其具体规定是：人人皆有天赋之生存权，此种权利应受法律保障。任何人之生命不得无理剥夺（第6条）。

生存权是公民的首要人权，当然也是农民的首要人权。自新中国的成立以来，广大中国农民的生存权得到强有力的保护。首先，中国农民的生命安全有了根本法律保障。中国宪法和法律明确规定，国家保护公民的生命权，任何组织和个人都不得非法致人死亡，剥夺他人生命权。中国农民作为中国公民的主要组成部分，其生命权当然受国家保护。其次，中国农民的基本生活需求得到保障。自改革开放以来，农民实际拥有了土地经营权和收益权，农村经济走上了综合经营的道路，农民收入显著提高，农民生活得到很大改善。总体上我国农民的温饱问题已得到解决，农民的生存权得到基本落实。

然而不容忽视的是，现仍有不少农村居民尚未解决温饱问题，他们的最低物质生活保障权未得到保障。据官方统计资料表明，到2000年底，农村贫困率为3%，且仅有15个省、自治区、直辖市建立了农村居民最低生活保障制度，300万农村居民获得最低生活保障救济[⑥]，这就是说仍有大约2000多万农村贫困人口被排斥在最低生活保障制度之外。这与《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定的人人享有免于饥饿的基本权利极不相符。鉴于此，国家应大力发展经济，更进一步地解决贫困人口的温饱问题，保障其应享有的最基本人权——生存权。

自由是法律的目的，洛克就曾明确指出：“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由[⑦]。”自由是国际人权法的基本内容之一，两个国际人权公约均在前言中指出，“各国负有义务，促进人权及自由之普遍尊重及遵守。”《公民权利和政治权利国际公约》在列举各项具体人权中，列举了广泛的自由权利，包括人身自由，迁徙自由，思想、信仰及宗教自由，集会、结社自由，婚姻自由等内容。

随着我国市场经济体制深化改革，我国农民享有的自由权利得到很大发展。农民不仅享有广泛的政治自由，还享有广泛的经济自由。

改革开放以来，我国农村已形成了广泛的村民自治和直接民主制度，扩大和保障了亿万农民的政治自由。尤其是《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，使农民的选举权、决策权、监督权的行使有了实质的参与性，不再流于形式。农民有权按照自己的意愿直接投票选举村干部从事日常管理活动，从而使政治自由外化为实际的程序性的操作过程。

农民的经济自由是意志自由的必然产物，其核心是选择自由和财产自由。选择自由意味着农民既有权选择进入经济市场的方式，也有权选择自己的经营方式和收益分配方式；选择自由还意味着农民可以自由选择其职业，既可从事农业生产，也可从事非农业生产，如外出打工，或在乡镇企业工作等等。财产自由则指农民对其土地、农具等生产资料和生活资料的使用权或所有权，在法律规定范围内享有充分的处分自由。财产自由使得农民能够独立于政治国家而生存和发展，也使得农民的政治自由成为可能。

总的来说，我国农民所享有的自由体系是比较完善的，但只要我们稍加研究就会发现，还有许多重要的自由权利没有在我国宪法和法律中得到应有体现。像迁徙自由、居住自由等基本自由还没有得到宪法的明确保障，而这些自由权利却是两个国际人权公约所保障的核心权利。

在现有制度下，农民的迁徙自由和居住自由受到极大的限制，某种程度上来说，农民几乎不享有迁徙自由权。现有的户籍管理制度、大城市人口的控制、农村人口迁往城市的限制，都使得农民家庭集体自由地放弃农业生产，转而从事非农业生产成为不可能。因为按户籍管理制度规定，农民在其户口所在地——一般也是其家庭所在地——可获得一定份额的土地承包经营权，农民对其所分配得到的土地承包经营权是不可自由放弃的。因此，农民虽享有充分的职业选择自由，但那只是对于个人而言的一种自由，而对于整个家庭来说，职业选择自由则受到很大制约。

我们认为，迁徙自由是一项不可剥夺的人权。为了缩小城乡差别，满足农民充分就业要求，分化农民队伍，我们不仅要从政策上、制度上作必要调整，关键还要通过制定法律，将迁徙自由等基本自由在法律上具体化，以扩大农民的迁徙自由，减少对农民迁徙自由的不必要限制。

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平等权是指所有公民根据法律规定，享有同等的权利和承担同等的义务，主要表现为政治地位和社会地位上的人与人的对等状态。它与自由权共同构筑起人权体系的基础，是其它人权的基础权利[⑧]。在国际人权公约中，关于平等权的规定较为突出。如《公民权利和政治权利国际公约》第2条明确规定：本公约缔约国承允尊重并确保所有境内受其管辖之人，无分种族、肤色、性别、语言、宗教、政见或其他主张、民族本源或社会阶级、财产、出生或其他身份等，一律享受本公约所确认之权利；第14条规定：人人在法院或法庭之前，悉属平等；第26条又规定：人人在法律上一律平等，且应受法律平等保护，无所歧视。《经济、社会和文化权利公约》也在平等的基础上规定了工作权、享受公正良好的工作条件权、组织和参加工会权、罢工权、社会保障和社会保险权、获得相当生活水准权、受教育权等等。可见，平等权是国际人权体系中的基础性权利之一。

中国农民享有广泛的平等权。我国宪法第33条第2款规定：中华人民共和国的公民在法律面前一律平等。另外《村民委员会组织法》规定：年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。根据这一规定，每个成年村民都依法享有直接选举或被选举为村委会干部的平等权利。

但是平等权不仅包括司法、守法上的平等，还应包括政治、经济、社会及家庭等方面的平等[⑨]。由于我国目前仍实行城乡分割的二元结构，农民的平等权只是农民之间的平等，并非是农民与非农民之间的平等。可以说，城乡差别造成了城乡居民政治地位不平等和社会经济地位不平等。

首先，在政治权利方面的不平等。《选举法》规定每一农民代表所代表的人口数4倍于每一城市代表所代表的人口数，这一规定使得在选民总人数相同的情况下，农民代表的人数与城市代表的人数比值为1：4。农民代表比例数被过分压低，致使农民不能平等参与国家政治生活，农民权益不能充分有效地体现和保护，导致农民不能平等享有其他一些合法权益。另外，在结社权方面，两个国际人权公约都明确规定人人享有结社权和组织工会权，我国也有专门的相关法律《工会法》，保护劳动者的结社自由权及其他相关的合法权益。但是《工会法》保护的劳动者仅限于具有城市身份的劳动者，而把农民排除在外。目前，国家没有任何确认产生统一的群众性农民组织的法规，以实现农民结社权，保护农民自身权益。

其次，在社会经济权利方面的不平等。《经济、社会和文化权利国际公约》明确规定：人人享有工作权、社会保障权、充足生活标准权等。我国宪法虽规定了公民劳动权和劳动者休息权，但那也只是具有城市身份、城市户籍人员才享有的权利，而在农田上耕作的农民全都不享有宪法意义上的劳动权和休息权。此外，我国宪法第44条规定：退休人员的生活受国家和社会的保障；第45条规定：公民在年老、疾病或丧失劳动能力时，有获得物质帮助的权利。目前还不存在农民退休的提法，所以退休人员绝不包括农民在内，而能获得物质帮助的人员绝大多数仅限于城镇人口，广大农村居民的社会保障权还未被纳入国家正式的保障规范体系。

以上可见，农民在法律地位上、社会地位上所享有的平等权与两个国际人权公约的平等权有较大差距。平等权作为基本人权之一，是其他人权的基础和保证，没有平等权的人权是一个不完整的人权，也是不正义的人权。我们必须正确认识平等权，加强对农民平等权的关注，尽力消除城乡差别，真正实现农民的平等权。

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财产权作为一项基本人权，按自然法理论，它是人与生俱来的、不可剥夺的权利。国家只能确认和保护它，因为“确认财产权是划定我们免于压迫的私人领域的第一步，财产权是个人自由意志的体现，是自由的外在领域[⑩]”。

私有财产权主要指个人财产的私人所有权以及对个人财产的继承权。个人财产主要包括为个人所有的生活资料和生产资料资本。根据我国《民法通则》规定：个体工商户和农村承包经营户对其生产资料依法享有所有权，个体工商户、农村承包经营户的合法权益受法律保护。同时《民法通则》还规定，我国公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的其他合法财产，个人对其生活资料依法享有占有、使用、收益和处分的权利。可见，农民享有的私人财产权，使得农民对土地、农具等生产资料和生活资料享有使用、收益和处分的自由。

财产所有权属于物权，是财产权中的一部分，除了物权外，财产权还应包括债权和知识产权。作为市场主体之一的农民，只要通过商品、资本的流转就可享有债权；同时，国家鼓励和帮助公民从事有益于人民的教育、科技、文学艺术创作和其他文化事业的创造性工作，从而使农民对著作权、专利权、发明权等知识产权的享有成为可能。

然而，私有财产权作为一项基本人权，至今仍未被列入《宪法》第二章《公民的基本权利和义务》之中。《宪法》仅在第一章总纲里有有关保护公民私有财产权的条款，它们是1999年修正后的第11条：“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益；”及第13条：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，“国家依照法律规定保护公民私有财产的继承”。因此，私人财产权制度虽然得到宪法和民事法律的支持和保障，但它作为一项基本人权仍然没有得到宪法的明确确认。不过，鉴于把《世界人权宣言》各项权利具体化、条文化的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》，均未将《宣言》中的私有财产权列入其中，虽然我国现行宪法暂时尚未明确将私有财产权列入《宪法》第二章《公民的基本权利和义务》中，这并不会影响两个国际人权公约在中国的实施进程。

* 作者简介：李玉蓉，广西师范大学法商学院2002级法学硕士研究生（541001）。

[①]“两个国际人权公约”在本文中特指《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。

[②] 葛洪义主编：《法理学》，中国政法大学出版社，1999年版，第76页。

[③] 张文显：《论人权的主体和主体的人权》，载《中国法学》1991年第5期。

[④] 刘凤泉：《论实施法律援助制度是保障人权的重要内容》，载《当代法学》2002年第1期。

[⑤] ［英］洛克著：《政府论》（下），商务印书馆1964年版，第5、6页。

[⑥] 国务院新闻办公室：《2000年中国人权事业的进展》，载《人民日报》2001年4月10日。

[⑦] 张宏生、谷春德主编：《西文法律思想史》，北大出版社2000年第2版，第122页。

[⑧] 李蕊：《我国立法与国际人权公约的冲突》，载《济南大学学报》2002年第1期。

[⑨] 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北大出版社2000年第1版，第262页。

[⑩] 夏立平、岳悍惟：《试论中国农民的人权发展》，载《法学论坛》2001年第2期。